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지방세와 지방자치

심영택 2015년 12월 21일 월요일
   
▲ 심영택

한국지방세연구원

경영지원본부장

지방자치는 ‘지방의 행정을 지방 주민이 선출한 기관을 통하여 처리하는 제도’다. 지역의 일을 주민 자신이 처리한다는 민주정치의 가장 기본적인 요구에 기초를 두고 있다. 지방세는 자치단체가 지방세법의 규정에 따라 자주적으로 부과·징수하여 자체 재원으로 활용하는 세금을 말한다. 지방세는 특별시세,광역시세,도세 또는 시·군세,구세(지방자치단체인 구의 구세를 말한다)로 구분된다. 지방세는 과세권의 주체가 자치단체라는 점에서 과세권의 주체가 국가인 국세와 구별된다.

지방자치의 구성요소는 주민,구역,자치권이다. 자치권은 국가의 주권에 해당하는 것으로서 주민의 총체인 자치단체가 일정한 지역에서 자치사무를 자기의 책임하에 처리할 수 있는 권한이다. 자치권은 자치재정권,자치조직권,자치행정권,자치입법권이 있으며,자치재정권은 자치사무를 수행하기 위해서 필요한 재원의 조달이라는 측면에서 중요하다.

자치재정권 중 자치단체의 재정조달 수단으로는 지방세,세외수입,지방교부세,보조금 등이 있다. 지방재정 확충을 위해서는 이런 각 부문별로 확충 노력이 필요하지만 ‘자치단체의 주민이 자신이 소비할 지방 공공재를 자신의 선택에 따라 자신의 부담으로 공급한다’는 지방자치 원리에 비춰볼 때 지방세 확충이 그 어느 수단보다 더 중요한 과제다.

세정의 능률만을 강조하는 사람들은 자치단체보다는 중앙정부의 세무행정이 훨씬 능률적이므로 자체세원 확충 보다는 중앙정부가 세금을 걷어 지방교부세,국고보조금 등을 늘리는 것이 바람직하다는 주장을 한다. 그러나 많은 이유에서 자주재원 특히 지방세 확충이 지방자치의 건전한 발전을 위해서 필요하다.

우선,징세 책임과 지출권의 일치다.

중앙정부와 자치단체를 막론하고 징세 책임과 지출권을 일치시키는 것이 필요하다. 자치단체가 징수한 세금으로 그 자치단체의 재정운용을 하게 되어야 책임 있는 의사결정이 이뤄진다. 2015년 예산기준으로 지방세 총액은 59.5조원으로 전체 조세의 21.2%이지만 지방에서 지출하는 예산은 전체 예산의 57.5%로 징세 책임과 지출권이 일치하지 않는다.

자치단체장의 경우 재정이 중앙지원(지방교부세, 보조금 등)으로 충족될 경우 지방세에 대한 관심과 책임의식이 낮아 새로운 세원 개발 등 지방세수 확충 노력보다는 중앙 재원에 의지하려는 경향이 커지게 된다. 지방세법 허용 범위에서 탄력세율 운용도 소극적이 될 것이다. 자치단체의 자율과 책임을 동시에 추구할 수 있도록 징세권과 지출권이 일치되도록 하기 위해서는 국세의 지방 이양,신세원 개발 등 지방세원의 확충이 필요하다.

다음은 주민의 지방자치 참여의식 제고다.

지방세는 주민에게 조세 납부를 통해 지방자치에 대한 참여의식을 갖게 한다. 이러한 의미에서 주민세는 중요한 의미를 갖는다. 해당 지역 주민을 과세요건으로 하는 주민세(특히 균등분 주민세)는 지방세수에서 차지하는 비중은 크지 않지만 모든 주민이 담세자라는 점에서 주민의 지방자치에 대한 참여의식을 높이는 중요한 세목이다. 만약 국세를 지방세로 이양하여 주민들의 지방세 부담이 국세 보다 커지게 된다면 주민들의 자치단체의 의사결정에 대한 관심이 커지면서 지방자치 참여의식도 제고될 것이다. 중앙재원에 의존해서 지방자치를 할 경우 주민에 의한 재정통제가 어려워 자치단체장의 도덕적 해이를 초래할 수도 있다.

최근 필자가 참석한 모임에서 우연히 세금이 화제가 됐다. 세금은 어렵고 복잡하다고 하면서 일부 지인들은 필자에게 왜 복잡하게 지방에서 세금을 또 걷느냐고 말해 순간 당황한 경험이 있다. 우리 헌법은 제8장에 지방자치를 규정하고 있다. 지방자치를 꽃 피우려면 자치단체가 재정적으로 자립해야 한다. 자치발전과 함께 자치단체가 주민을 위해 해야 할 일은 더 늘어날 것이며 그만큼 지방세의 중요성도 강조될 것이다. 이제 지방자치의 주인공인 지역주민들이 지방세에 대해 더욱 더 많은 관심을 기울일 시점이다.

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