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‘ 대한민국은 지방분권국가 지향한다’… 지방정부 힘 실었다

정부 개헌안 전문 분석해보니
자치분권 관련 규정 12개항 구성
지방자치단체 대신 지방정부 명칭
주민참여·입법·재정·행정권 강화
토지공개념 도입 등 균형발전 규정

남궁창성 2018년 03월 23일 금요일
▲ 청와대 조국 민정수석(사진 오른쪽)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 설명한 뒤 진성준 정무기획비서관과 대화하고 있다.  연합뉴스
▲ 청와대 조국 민정수석(사진 오른쪽)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 설명한 뒤 진성준 정무기획비서관과 대화하고 있다. 연합뉴스
22일 오후 전문(全文)이 공개된 문재인 정부 개헌안은 1987년 구체제의 혁파와 촛불혁명에서 확인된 국민적 요구를 담아내며 대한민국의 지향점을 제시하고 있다는 점에서 주목된다.특히 새 헌법 전문(前文)에 자치분권과 균형발전의 가치를 분명히 하고 제1장 총강 중 제1조 3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 점을 천명함으로써 지방자치 23년 역사에도 불구하고 ‘2할 자치’에 그쳤던 지역사회와 지방정부에 희망을 제시했다는 평가다.

정부 개헌안은 자치분권 규정을 분명히 하면서 이를 대폭 강화했다.제9장 지방자치는 제121조부터 제124조까지 4개조에 걸쳐 모두 12개항으로 구성됐다.이는 현행 헌법이 제8장 지방자치에 제117조 1항과 제118조 1~2항 등 달랑 3개항으로 규정하고 있는 것과 비교해 양과 질에서 확연한 차이를 보이고 있다.그동안 ‘지방자치단체’라는 명칭을 폐기하고 대신에 ‘지방정부’를 명확히 했다.제121조 1항은 ‘지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다.주민은 지방정부를 조직하고 운영하는데 참여할 권리를 가진다’는 점을 천명했다.

또 3항에 주민발안,주민투표 및 주민소환을 헌법적 가치로 담아내며 그 대상과 요건 등은 법률로 정하고 구체적인 내용은 조례로 정하도록 했다.4항에는 보충성의 원칙에 따라 국가와 지방정부 간,지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙을 밝혔다.제122조 2항은 지방의회의 구성 방법,지방행정부의 유형,지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부 조직과 운영에 관한 기본사항은 법률로 정하고 그 내용은 조례로 정하도록 했다.

자치입법권과 관련해 제123조 1항에 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 했으며 단지 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다고 단서를 뒀다.2항은 지방 행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항은 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받는 사항에 관하여 자치규칙을 정할 수 있도록 했다.제124조 2항은 자치재정권과 관련해 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율,징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 했다. 특히 4항에는 국가와 지방정부,지방정부 상호 간 부익부 빈익빈을 차단하기 위해 재정조정을 할 수 있도록 했다.

정부 개헌안은 제10장 경제에서 균형발전의 가치도 녹여내고 있다.제125조 3항은 ‘국가는 지역 간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다’고 규정했다.이는 현행 헌법 제9장 경제에서 제119조 2항이 국가는 균형있는 국민경제 성장을 유지한다는 임의 규정을 둔 것과 큰 차이를 보인다.동시에 개헌안 제126조 1항과 제128조 1항에 ‘국가는 국토와 자원을 보호해야 하며,지속 가능하고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 필요한 계획을 수립한다’는 점을 규정했고 ‘국가는 국민 모두의 생산과 생활의 바탕이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률로 정하는 바에 따라 필요한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다’는 토지공개념을 헌법적 가치로 담아냈다.

정부 개헌안은 아울러 제129조 1항과 2항에 국가가 농어촌의 지속 가능한 발전과 농어민의 삶의 질 향상을 위한 지원을 하도록 하는 동시에 농수산물의 수급 균형과 유통구조 개선에도 노력해 가격안정을 도모함으로써 농어민을 이익을 보호하도록 규정해 주목된다. 남궁창성
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