‘강원도 특례시-특례군 어떻게 대응할 것인가’를 주제로 한 전국 첫 심포지엄이 8일 강원연구원 대회의실에서 열렸다. 강원도민일보·강원연구원 주최로 열린 이번 심포지엄에서 참석자들은 강원도 특례시-특례군 지정의 효과와 추진 방안 등을 심도있게 모색했다. 각 주제발표와 토론을 간추려 싣는다.

■ 기조연설. 지방자치법상의 일반시·군·구의 특례제도 활용방안
“중앙-지방 협력 거버넌스 기반 균형대책 필요"

시대의 발달로 보편적 가치의 양과 질이 확대되면서 규제 강화로 이어졌다. 이런 규제개혁의 어려움을 감안하여 채택된 방안이 특례(특구)제도이다. 전면적인 규제개혁이 매우 어렵기 때문에 행·재정 및 국가의 지도와 감독 등 행정 분야에 따라 공간적, 시간적 차이를 두고 실시하는 제도가 발전됐다. 행정 분야의 차이가 나면 ‘특례’이며 지리적·시간적 차이를 두면 ‘특구’라 칭한다.

우리나라의 특례제도는 크게 행정수요와 지역균형발전의 측면에서 발전됐다. 행정수요의 관점에서 거주인구와의 관련성이 없이 독자적인 행정수요가 발생, 이에 대응하는 특례이다. 여기에는 도서지역, 산촌, 해안, 미군부대, 접경지역 등을 대상으로 한 특례를 들 수 있다.

상기의 특례로도 지방의 인구감소 및 소멸 위험의 해결이 이뤄지지 않았다. 정주여건 악화, 고령인구 증가, 생산가능인구 감소 및 인구감소 등으로 자율적 자치역량이 크게 훼손되고 있다. 이를 해결하기 위한 행정수요가 급증하고 있다. 중앙-지방의 협력적 거버넌스 하에서 종합대책이 필요하다. 궁극적으로 인구감소 시군이 독자적인 자치분권의 주체가 될 수 있는 종합적 대책이 필요한 데 여기서 추가 특례의 필요성을 확인할 수 있다.

■ 발제 1. 시·군 특례의 의미와 특례 발굴방안
“상향식 발굴·명확한 근거법령 조문 중요”

시·군 특례는 획일적 분권에서 맞춤형(차등적) 분권으로의 전환으로 볼 수 있다. 시·군 특례의 의미를 살펴보면 포괄적 차등분권 방식이 대표적이다. 인구규모가 큰 자치단체 보다 많은 권한을 이양하는 것이 핵심이다. 특정한 권한에 한해서 자치단체의 정책수행능력과 의지를 고려, 권한 이양에 차등을 두는 ‘기능적 차등분권’과 개별법에 의해 자치단체간 기능배분에 차등을 주는 ‘개별적 차등분권’도 있다.

자치분권의 핵심인 시·군특례를 위해서는 하향식이 아닌 상향식 발굴이 돼야 한다. 또, 사업부서의 적극적 참여가 필요하며 해당 특례를 위해 필요한 근거 법령 개정 조문이 명확해야 한다. 예를 들면 노령인구 집중 지역의 노인보호전문시설 설치 특례와 접경지역 지원 특례가 있다.

특례가 적용되기 위해서는 특례가 규정된 법령 개정이 필요하지만 법안 개정에 장시간 소요되는만큼 법률보다는 시행령, 조례 개정으로 가능한 특례 발굴이 필요하다. 시·군 특례는 도(道)와의 권한 다툼 여지가 커 도의 조례 개정을 이끌어 내는 것이 중요하다. 지자체 특례심의위원회와 자치분권위원회와의 유기적 연계도 중요하다.

■ 발제 2. 지역소멸위기, 정부 정책변화와 강원도 특례 지정을 위한 대응
“광역 계획 수립·시군 연계 협력 시너지 강화”

전국적인 지역소멸위기 극복을 위해선 제도와 문화의 조화 및 균형이 필요하며 소멸위기가 심한 강원도의 경우 특례시·특례군 모델을 중심으로 한 전략이 세워져야한다.

또 지역별 특색을 살린 각 사업 추진 지원조직이 운영돼야 하며, 국가는 법제도적 완비 및 모델별 수행기능 제시와 재원 확보에 나서야 한다. 지방은 광역적 계획수립과 시군 연계협력 시너지 효과를 강화하고 마을주민은 지역공동체 협력적 거버넌스 체제 구축과 운영이 필요하다. 특례시·특례군 도입시, 지역자원을 최대로 활용하기 위한 계획을 수립해야한다. 다만 이익사업 중심으로 추진하는 경우 심각한 갈등에 처할 가능성이 높다. 강원도 지방소멸 대응책으로는 강원특별자치도 설치에 따른 대책이 대표적이다. 이를 기반으로 지역별 특화전략을 도입, 영서내륙지역은 바이오 의료기기 식의약 등 R&D 기반과 제조업중심지역으로 육성해야 한다. 접경지역은 첨단방위산업·식품기반 산업기지를 △동해안 지역은 해양 바이오 관광 산업 특화 △폐광지역은 에너지 산업, 레포츠 관광산업 특화 △백두대간지역은 산악관광 등 특화전략 도입이 필수적이다.

■ 토론
“성공 사례 연구·제도 보완 등 사전 준비 철저히 해야”

◇좌장 
△천남수 강원사회연구소장
◇토론 
△김규호 강원도의회 기획행정위원장 △박천수 강원도 기획조정실장 △김군호 행정안전부 자치분권제도과장 △전진표 춘천부시장 △최명수 화천부군수(무순)

△김규호=“우리나라가 세계적으로 3050클럽(1인당 국민소득 3만 달러 이상·인구 5000만명 이상 조건)에 가입, 선진국이 됐다. 선진국은 대부분 지방자치, 분권체제가 잘 이뤄져 있는데 우리나라는 아주 오랫동안 중앙집권 체제를 유지해오며 수도권 집중에 따른 불균형 성장이 큰 부작용으로 나타났다. 균형발전 필요성이 점점 커지고 있지만 진행은 더디다. 강원도의 경우 접경지역 특별법, 폐광지역개발지원에 관한 특별법 등 특례법안으로 접경지역에만 2010년부터 현재까지 1조7000억원이 투입됐다. 폐광지역은 1997년에 폐특법이 시행, 4조1000억원이 투자됐다. 하지만 현재, 접경·폐광지역이 어떤 변화를 만들어 냈는지 다시 생각해 봐야한다. 이런 점에서 도와 각 시군이 특단의 대책을 마련해야 한다.”

△박천수=“포괄적 특례시군 지정 기준을 보면 인구나 면적이 부족, 도내 시군이 지정받는 데 어려움이 있을 것으로 보인다. 이를 위해 ‘하나의 특례’, ‘특례의 특례’로 해서 부족함을 극복해 나가야 한다. 예를 들어 접경지역 사업비가 국비가 일년에 1000억원 정도 투입되는데 한 개 시군당 200억원 정도 배분받는 구조다. 특례군을 하겠다고 하면 무엇을 더 할 수 있을지 이런 부분도 구체적인 논의가 필요하다. 접경지역인 화천군의 경우 국방개혁 2.0 시행으로 인구소멸 우려가 더 가속화 됐다. 주한미군법에 따르면 캠프페이지 이전할 때 매입비용이 춘천시에 500억정도, 60%이상 지원한 사례도 있다. 마찬가지로 군부대가 기존 지역을 떠날 경우 부지 일부를 지자체로 이관하는 방식의 특례도 검토해 볼 수 있다.”

△김군호=“전국 모든 시군구가 동일한 사무권한 행사시 인구나 행정수요 등 지역특성을 반영하지 못하는 한계가 발생한다. 그래서 일부 자치단체 그룹을 묶어서 추가적 사무권한을 부여한 것이 특례제도다. 이번에 추진되는 시군구특례제도는 기존 특례와 차이가 있다. 기본적으로 다양한 행정 수요를 염두해야 하는데 실질적 행정수요, 국가균형발전 등 어려운 논쟁거리가 다수 있다. 전국 226개 시군구 모두 획기적인 특례제도 지원을 받을 수 있게 됐다. 다양한 특례가 적용되는 만큼 지역별 사전 준비가 필수적이다. 이 중, 강원도가 특례제도를 통해 자치분권을 선도할 수 있는 자치단체로 앞장서주길 바란다.”

△전진표=“시군구특례제도는 ‘특례시’와 ‘특례업무’ 두 가지 방향으로 볼 수 있다. 기본적으로 지자체의 자율권과 자치권확대를 통해 지역다양성을 살리는 게 입법취지다. 지자체가 시범적으로라도 적극적으로 참여하는 것이 우선 필요하다. 각 시도에 한 개 이상의 특례지역 지정이 필요하다. 강원도의 경우 현재 인구와 면적으로 본다면 단 한곳도 특례시(군) 대상이 될 수 없다. 춘천시는 인접시군인 홍천, 화천, 양구, 인제, 경기 가평까지 동일 생활권을 묶어 각 부문 특례를 발굴할 수 있다. 또 춘천시는 도농복합지역, 유학생, 군부대, 고령화에 의한 인구감소, 접경지역 등 이같은 특성을 반영해, 특례에 반영해야한다.”

△최명수=“접경지역은 광범위하게 설정된 군사시설보호구역과 자연환경보호구역 등 갖가지 규제로 인해 개발한계를 받고 있다. 인구감소도 가속화되고 있다. 이런 현실을 감안할 때 접경지역은 특례군 지정에 반드시 반영돼야한다. 구체적 특례제도로 지역 농특산물 군납공급 우선지역이 추진돼야 한다. 또 국방개혁 2.0에 따른 군부대 이전 통합에 따른 폐군사기지를 해당자치단체에 활용할 수 있도록 반영하고 정부지원사업 국고보조율 인상 등 이 수반돼야한다. 화천군도 이 같은 특례를 바탕으로 특례군 지정이 가능하도록 노력하겠다.”

△천남수=“특례 제도 시행까지 아직 갈길이 멀다. 법, 제도적, 지역 역량을 어떻게 구축할지가 최대 과제로 보인다. 특례시군 추진과정을 통해서 이런 한계를 극복하는 변화가 시작돼야한다. 이번 토론은 전국 최초다. 특례 발굴을 위해선 구체적인 토론과 주민들과의 공론화가 절실하다. 성공적 운영사례, 보완해야할 제도, 특히 명칭 부여 등 제대로 정립을 해 지방소멸 위기 속 강원도가 살아날 수 있기를 기대한다.”

정리/박명원·김현주

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