지방4대협의체와 지방분권개헌국민행동 등이 선진민주국가로 나아가기위한 지방분권형 헌법개정을 국회와 중앙정치권에 강력히 촉구하고 있는 가운데 4단체의 의뢰로 최근 한국헌법학회가 마련한 ‘지방분권형 개헌5방안’이 주목을 받고 있다. 강원도를 비롯 대구·경북,부산,경기 등 지방분권개헌청원본부가 각 지역별로 출범해 활동에 들어간 시점에 나와 시선을 끌고있는 개헌안은 선진국형 지방자치구조와 평화통일에 대비한 획기적인 내용들이 담겨져 있다. 주요 내용을 간추려 싣는다.
 

지역 의견 국정 미반영
행정권·사법권도 제한
수도권-지역 격차 심화
중산층 감소 등 부작용


지방자치와 관련해 제117조와 118조 단 두 조문에 불과한 장식적 성격이 짙으며,자치입법권을 과도하게 제한하고 있다. 또 지방자치단체 종류의 법률유보로 인한 불안정성,지방자치에 있어 가장 중요한 지방재정의 보장장치가 갖춰져있지 않다.

특히 주민의 자치권에 대한 규정이 없고,입법권을 모두 국회가 독점하고 있으며,지역대표와 지방의 국정참여에 대한 무관심,조세의 부과와 징수 배분 등에 관한 중앙정부의 독점을 당연시하고 있다는게 문제점으로 지적되고 있다.

이 때문에 중앙정부는 지방정부보다 과도한 부채에 시달리고 있고,수도권과 비수도권의 격차를 더 이상 교정하기 어려운 수준으로 심화시켰을뿐 아니라 지역공동체의 급속한 해체,교육비 부담과중,중산층감소,낙하산 인사와 전관예우 등 권력을 독점한 중앙정부의 도덕적 해이 등이 선진국으로 가는 발목을 잡고 있다.

◇ 통치의 구조와 원리

‘국민의 기본권 실현을 목표로 헌법과 법률에 따라 이뤄지고,통치를 위한 모든 기구는 권력의 분립과 보충성의 원리를 기초로 구성한다’고 천명함으로써 3권 분립과 더불어 지방자치권을 명시해야 한다. 또한 자치권을 실현하기위해 자치의회와 자치정부를 두며,지방자치단체의 종류는 참의원의 의결을 얻어 법률로 정하되 중앙정부-광역정부-기초정부 등 3계층구조를 헌법에 규정해야한다는 주장이다.

◇입법권의 지방분권화

현행 헌법은 국회가 입법권을 독점하고 있다.이를 ‘국회는 국가의 법률을 입법하고,광역자치의회는 광역지방자치단체의 법률을 입법하며,기초자치의회는 기초지방자치단체의 조례를 입법하도록 한다’는 규정을 둬 광역자치의회에도 법률제정권을 부여하자는 주장이다. 물론 국가의 법률은 광역지자체의 법률보다 상위의 효력을 갖도록 하며,조례보다 법률이 상위의 효력을 갖도록 한다.

광역의회가 제정할 수 있는 법률은 주민의 안전과 치안유지,광역지자체의 재산관리 및 공공시설의 설치와 관리,광역자치의원 선거 및 광역자치의회 조직과 운영,광역자치정부 장의 선임방식·임기·조직과 운영 등이다.

특히 ‘참의원의 의결을 얻어 제정된 법률의 위임이 없는 한 3개월 이상의 징역형 이상의 형벌을 부여해서는 안된다’는 규정을 포함시켜 법적 강제성을 확보하는 방안도 내놓고 있다.

◇행정권·사법권의 지방분권화

대통령은 정부의 수반이 되고,정부조직은 헌법에 특별한 규정이 없는 한 국회가 법률로 정하게 한다.자치정부의 조직은 당해 자치의회가 입법하는 법률 또는 조례로 정한다.

직선제 부통령제를 설치하고,대통령과 부통령의 1차 중임을 허용한다. 지방자치단체의 의견을 국정에 반영하기위해 ‘자치분권평의회’를 둔다.

‘자치분권평의회’는 대통령과 광역자치정부의 장,기초자치정부의 장 대표로 구성하며 법률안·명령안·조례안 등에 관한 의견의 제출,감사원장 및 감사위원 제청권,결산피보고권 등을 갖게된다. 사법권의 경우 헌법에 대한 최종적인 해석·적용권은 헌법재판소에 속하게 하고,지방자치단체의 법률 또는 조례에 대한 해석·적용을 전담하는 자치법원을 설치하며 조직과 운영에 관한 사항은 참의원의 의결을 얻어 법률로 정하도록 하는 방안이 제시됐다. 법관의 인사를 포함한 사법행정권은 사법행정위원회를 두되 민의원 선출 4인,참의원 선출 2인,자치분권평의회 동의를 얻어 대통령 임명 3인으로 구성한다.

◇재정권의 지방분권화

재정건전성과 재정투명성의 원칙아래 참의원의 의결을 얻은 법률로 위임하고,위임시 소요되는 비용은 위임하는 쪽에서 부담하는 것을 원칙으로 한다.

특히 수평적 수직적 재정조정제도를 명시해 세원이 많은 지역과 적은 지역간의 격차를 국가와 세수가 많은 지역에서 메워주도록 한다는 규정을 넣는다. 구체적으로 관세를 포함한 국세의 종류,재산세를 포함한 기초자치세 및 광역자치세의 종류와 배분방식,소득세와 소비세를 포함한 공동세의 종류·세율·배분방식은 참의원의 의결을 거쳐 법률로 정하도록 하는 방안이 제시되고 있다.

◇상·하 양원제 도입

인구가 적은 농어촌지역에서 가장 관심을 갖고 관철시켜야할 쟁점이다. 지금은 단원제국회이지만 선진민주국가들처럼 인구비례로 하원(민의원)을,지역비례로 상원(참의원)을 구성해 헌법기관구성의 분권화와 자치단체의 이해관계 입법화에 투입하자는 주장이다.