-2006년 제주특별자치도 출범에 따라 제주도와 제주도민에게는 어떤 변화를 가져왔나.

“제주는 권한이양 특례를 활용해 고도의 자치권을 확보했다. 관광3법 일괄이양을 통해 자체 관광기금 운영, 무사증 제도 도입 등 글로벌 경쟁력을 키우는 제주발전모델을 만들었다. 카본프리 아일랜드 조성을 비롯해 자연보전 관리, 1차 산업 육성 등 제주만의 가치를 살릴 수 있는 정책을 추진할 수 있었던 것도 특별자치도라 가능했다. 2021년 제주도민 대상(1000명) 설문조사에서 도민들이 관광산업과 영어교육산업, 사회간접서비스 확충과 의료복지 등을 출범 이후의 성과로 인식하고 있다. 하지만 부작용이 있는 것도 사실이다. 기초자치단체 폐지로 도민참정권이 약화되면서 ‘제왕적 도지사’라는 이야기가 나올 정도로 권한이 집중되는 면이 있었다. 대규모 투자유치와 양적 성장을 이루면서 환경 훼손, 부동산 가격 폭등, 쓰레기·교통 등 생활과 밀접한 부분에서 문제들이 발생했다. 제주 정체성에 맞는 새 비전에 대한 요구가 높아지고 있어 특별자치도로서 한 단계 더 도약한다는 목표 아래 부지런히 준비하고 있다.”

-제주특별자치도 출범에 있어 도민 의견 수렴 및 합의 과정은 어떻게 진행됐는지.

“2003년 참여정부에서 ‘제주특별자치도’ 구상이 구체적으로 나왔고, 2005년 ‘제주특별자치도 기본구상(안)’이 발표됐다. 제주에서는 기본계획안을 만들고 범도민추진협의회를 구성해 도민의견을 수렴했다. 또한, 단일광역자치체제 전환에 대해 전국 최초로 주민투표를 실시했다. 2004년 주민투표법 시행 이후, 처음으로 주민이 지역현안 해결에 직접 참여했으나 투표율이 37.6%로 저조했다. 투표권자 40만명 중, 8만명만 찬성하면서 실질적인 도민 의견이 반영되지 않았다는 한계가 지적됐다. 하지만, 그해 말 특별법이 국회를 통과했다. 도민 의견을 모으는 과정에서 영리병원을 비롯한 교육·의료·노동 분야의 개방과 관련된 논란이 있었다. 또, 4개 시·군 시장 군수들은 시·군폐지가 헌법에 위반된다며 헌법소원을 제기했다. 제주도는 이 과정에서 서로 다른 의견을 개진할 기회와 스스로 결정한 권리를 충분히 보장하려고 노력했다. 제주특별법 공포 후 2006년 7월 특별자치도 출범까지 특별지방행정기관 이관, 자치경찰 추진 자문위 운영 등 관련 기관·단체와 주민 의견을 최대한 수렴 및 소통했고, 대도민 홍보전에 나섰다.”

-특별자치도 설치로 규제가 대폭 완화됐지만 난개발이나 외국 자본의 투기같은 부작용 등도 우려된다. 부작용 해소 대책은.

“양적 성장에 따른 부동산 가격 상승과 난개발 등의 청정환경 훼손에 대한 우려, 외국인 토지 잠식 등 부정적 인식이 확산됐다. 이에 제주도는 난개발 차단과 제주의 청정환경 보전을 위해 대규모 관광개발사업 시행승인시스템 강화 등 조치를 시행하고 있다. 먼저, 환경자산보전, 중산간 보호 등을 내용으로 하는 대규모 투자 사업에 대한 사업기준을 강화했고, 환경보호와 투자부문 간 균형을 맞춘 투자에 중점을 두고 있다. 또한, 한라산 방면 대규모 개발사업 제한 및 환경영향평가 강화를 추진하고 개발확산 방지를 위한 투자이민제도도 개선하는 등 다방면으로 노력하고 있다. 신성장 산업 투자유치를 통한 투자유치 업종 다양화 등 청정제주의 가치에 부합하는 투자유치를 추진해 나갈 것이다.”

-중앙정부 사무가 이양된 특별지방행정기관에 대한 제주도 지원 예산은 증가했다는 조사가 나왔다. 중앙정부 재정지원을 이끌어 낼 복안 및 특행기관 이양의 한계점은.

“출범 당시 지방분권의 측면에서 7개 특별지방행정기관이 이관되었으나 이관에 따른 행·재정 지원이 미흡, 문제점이 있는 것도 사실이다. 대표적으로 도로·항만 관련 사무가 제주로 이관되면서 장기사업 추진, 국가계획 반영에 따른 예산 확보에 있어 사업비가 제대로 반영되지 못하는 부분이 있다. 업무는 넘겼는데 재정권한은 따라오지 못했다. 제주특별법 개정을 통해 정부의 재정지원 근거를 보다 명확히 하고, 면밀한 실태분석과 실효성 있는 제도개선으로 정부 대응력을 강화하고 있다. 자치입법·조직·조세권 등 핵심권한이 이양되지 않아 출범 당시 구상했던 연방제 수준의 분권국가 구현에는 도달하지 못한 점이 있다.”

-강원특별자치도법 법안 개정 작업에 있어 어떤 부문을 중점적으로 봐야하나.

“강원특별자치도가 나아가고자 하는 미래상에 대한 도민공감대를 형성하고, 이에 따른 강원특별법 개정 등 중앙권한의 이양 및 강원발전전략을 구체화하는 로드맵이 필요하다. 제주의 경우 차등적 자치권으로 지방분권을 보장하고 행정규제 완화, 국제적 기준 적용 등을 통해 국제자유도시 조성을 목적으로 하는 국가비전과 제주발전 전략이 있어 이를 근거로 발전해 왔다. 강원만의 지역적, 문화적, 인문사회적 고유의 특성을 살리면서 지역발전을 병행해 나가는 발전전략을 마련하는 것이 중요하다. 제주사례에 비추어 볼 때 행·재정적 핵심권한의 경우 중앙부처에서는 전국 형평, 법리체계 등을 이유로 강원의 요구를 그대로 반영하지 않을 수 있다. 중요 이양권한에 대한 도민공론화 과정과 법률개정작업 초반부터 정부부처를 통한 사전설득이 필요하다. 법령개정에 따른 과제의 우선순위를 정하고, 지역사회 전체의 노력이 필요하다. 국무조정실 등 정부부처의 강원지원조직을 조속한 시일내 구체화하는 노력도 필수적이다.”
 

-제주특별자치도법은 제정 당시 법 조항만 363개였는데, 법안 개정 작업을 어떻게 구체화시켰나.

“제주는 2004년 9월 정부혁신위원회에서 제주특별자치도 기본구상안을 확정하고 정부혁신위에는 제주특위, 행정자치부에는 추진지원단을 설치해 제주특별법 제정을 추진했다. 기본구상안에 선진적인 자치분권 모델과 국제자유도시 조성을 위한 비전, 분야별 계획 등이 포함됐다. 앞서 1999년부터 정부 지방이양추진위원회에서 발굴한 지방이양사무와 제주도가 이양을 건의한 사무를 중심으로 추진됐다. 2005년 7월, 국무총리 산하에 추진기획단이 발족됐고, 기본계획과 제주특별법안을 병행 추진했다. 그해 8월에 특별자치도 기본계획안을 발표, 각 협의를 거쳐 특별법 제정안을 수립했다. 주요 쟁점과제는 차관회의를 거쳤으며, 확정 과제에 대해 추진위 심의를 거쳐 최종 법안에 반영했다. 정부의 의지와 제주도의 적극적인 건의, 특별자치도 발표 후 충분한 의견 수렴 과정을 거쳐 363개 법조항이 마련됐다.”

-강원도가 시행착오를 줄일 수 있는 부분에 대해 조언해달라.

“제주특별자치도 출범 당시 정부가 약속한 국세이양, 면세특례 확대 등의 재정분권 미이행으로 자치분권의 동력이 약해진 부분에 대한 문제점과 아쉬움이 있다. 성공적 자치분권을 위해선 권한 이양과 정책의 자율성은 물론 재정의 자율성과 같은 실질적인 재정 분권이 함께 보장되어야 한다. 강원도는 특별자치도 출범까지 기간이 남아있다. 강원도민께서 바라는 핵심권한은 무엇인지 알아보는 시간으로 삼아야한다. 또 중앙부처에서는 ‘전국 형평성과 맞지 않는다’는 주장을 자주한다. 정부를 어떻게 설득하고, 필요한 예산과 사업을 추진할 것인지 많은 노력과 연구가 필요하다. 선도 모델인 제주특별자치도와 세종특별시의 사례 검토도 중요하다. 강원특별자치도와 제주특별자치도가 연대하고 협업하면서 진정한 지방자치를 실현하는 동반자가 되기를 희망한다.”

-강원·제주의 구체적인 협력 방안은.

“재정 확보 등과 관련해 공동대응 해야한다. 또 다른 측면에선 관광산업이 지역경제를 선도하고 있는만큼 관광객 유치라는 공통 과제 해결을 위한 노력도 필요하다. 제주↔강원(양양)간 내륙 항공 노선 활성화를 꼽을 수 있다. 강원은 분단의 아픔을 고스란히 안고 가고 있으며, 제주 역시 과거 4·3의 아픔을 겪었던 만큼, 다크투어리즘 상품 개발 및 상호 공유로 평화 이미지 구축 노력을 병행할 수 있다.”

-민선 8기 제주도정 체제에서 제주특별자치도의 발전 전략과 계획은 무엇인가.

“4660건의 사무가 이양되고, 상당히 독자적인 자치 운영을 할 수 있는 부분까지 올라왔다. 그런데 권한은 이양됐지만 예산이 수반되지 않은 문제가 있었다. 아쉬운 점은, 16년 전 비전이 지금도 유효하냐는 것이다. 도민의 자기결정권을 강화하는 것, 이것이 특별자치도가 나아가야할 방향이자 전략이다. 이를 위해 민선8기 제주도정은 ‘제주형 기초자치단체’ 도입을 준비 중이다. 또, 특별자치도가 목표로 한 ‘4+1핵심 산업’을 지속 육성하면서 ‘네거티브 규제’를 우선 도입할 계획이다. 신재생에너지를 새롭게 활용할 수 있게 분산에너지특구를 추진하고, 출력제어 신재생에너지를 수소 연료전지화하는 실증사업을 추진할 예정이다. 특히, 특별자치시·도의 연대도 강화하겠다. 제주의 16년 경험은 중요한 자산이다. 제주의 시행착오와 성과 등을 아낌없이 나누며 산업혁신, 교육강화, 재정분권과 합리적 규제운영 등 지방이 고도의 자치권한을 가질 수 있도록 함께 협력해 나가겠다.”

-강원특별자치도의 도민이 될 강원도민들께 한 말씀해주신다면.

“특별자치도 설치의 가장 중요한 것은 ‘자치분권의 완성’으로, 자기결정권이 중요하다. 그 능력에 대해서 강원특별자치도의 의미가 잘 발휘될 수 있도록 권한을 더 많이 가지고 나누고 참여할 수 있도록 해야 한다. 그에 대한 책임감 역시 가져야 한다. 정부가 강원도민에게 ‘어떤 걸 주겠다’는 게 아니라 스스로 설계하고 스스로 운영해 나가는 그런 능력, 그 힘을 어떻게 축적해 나갈 것인지가 중요하다. 기초자치단체의 동력을 어떻게 보완하고 끌고 갈 것이냐가 관건이다. 강원특별자치도 도민들이 자기결정권을 갖기를 바란다.”

정리/정승환 ▶인터뷰 전문 kado.net